Közel 10 éve, 2016 végén a magyar kormány egy olyan határozatot fogadott el, amely első olvasatra mérföldkőnek tűnt a hazai közigazgatási informatika történetében. A 1604/2016. (XI. 8.) Korm. határozat (Magyar Közlöny; 2016. évi 172. szám; 2016. november 8.; 76322-76324. oldalak (pdf)) célja a nyílt forráskódú szoftverek és a nyílt szabványok közszférában történő elterjesztése volt, mégpedig konkrét, számszerűsített célokkal, határidőkkel és felelősökkel.

A Kormány 1604/2016. (XI. 8.) Korm. határozata a nyílt forráskódú szoftverek közszférában történő elterjesztéséről, valamint a nyílt szabványokra épülő, illetve nyílt forráskódú szoftverek közszférában történő elterjesztéséhez szükséges intézkedésekről szóló 1236/2016. (V. 13.) Korm. határozat végrehajtásából adódó egyes feladatokról.

A Kormány
1.    a)     felhívja a  belügyminisztert, hogy gondoskodjon a  NISZ Nemzeti Infokommunikációs Szolgáltató Zrt. (a  továbbiakban: NISZ Zrt.) által nyújtott, kötelezően biztosítandó központosított informatikai ellátásban
részesülő közigazgatási szervek (a továbbiakban: NISZ Zrt. ellátotti körébe tartozó szervek) vonatkozásában arról, hogy a  felhasznált zárt forráskódú irodai szoftverlicencek aránya 2017. év végéig legalább 20%-kal,
2018. év végéig legalább 30%-kal, 2019. év végéig legalább 45%-kal, 2020. év végéig legalább 60%-kal csökkenjen a 2016. december 31-i arányokhoz képest;
Felelős: belügyminiszter
Határidő: adott év végéig

A dokumentum ambíciója egyértelmű volt: csökkenteni a zárt forráskódú irodai szoftverek arányát, mérsékelni a beszállítói függőséget, javítani az interoperabilitást, és hosszú távon költségmegtakarítást elérni. A határozatban megfogalmazott konkrét célok a következők voltak:

• 2017 végéig legalább 20%-kal,
• 2018 végéig legalább 30%-kal,
• 2019 végéig legalább 45%-kal,
• 2020 végéig legalább 60%-kal kellett csökkenteni a zárt forráskódú irodai szoftverek arányát a 2016. december 31-i állapothoz képest.

Közel egy évtizeddel később azonban joggal merül fel a kérdés: mi valósult meg mindebből, és miért maradt el a várt áttörés?

A határozat stratégiai jelentősége

A határozat egyik legnagyobb erénye az volt, hogy nem pusztán technológiai kérdésként kezelte a nyílt forráskódot, hanem államigazgatási, szervezeti és képzési problémaként is. Nem egyszerűen egy szoftvercsere-programról volt szó, hanem egy komplex modernizációs kísérletről.

Különösen figyelemre méltó, hogy a dokumentum:

• konkrét százalékos csökkentési célokat határozott meg a zárt forráskódú irodai szoftverek használatára;
• előírta a munkafolyamatok felülvizsgálatát annak érdekében, hogy valóban csak ott maradjon meg a zárt forráskódú megoldás, ahol az szakmailag indokolt;
• hangsúlyt fektetett az oktatásra és a felhasználói kompetenciák fejlesztésére;
• nyílt szabványokra épülő dokumentumsablon-tár létrehozását irányozta elő;
• platformfüggetlen vagy legalább többplatformos szoftverfejlesztést jelölt meg elvárásként.

A határozat emellett anyagi kereteket is kijelölt: a Nyílt Forráskódú Szoftvereket Támogató Csoport működési költségeit 186 millió forinttal biztosították a XIV. Belügyminisztérium fejezetében 2017-től kezdődően.

Ez a szemlélet még nemzetközi összehasonlításban is előremutatónak számított.

A jogi forma korlátai

A határozat ugyanakkor súlyos jogtechnikai gyengeségeket hordozott. A szöveg következetesen a „felhívja” kifejezést használja, amely a magyar jogrendszerben nem jelent kötelező érvényű utasítást. Ennek következményei messzemenők voltak.

Nem szerepeltek benne:

• szankciók a nem teljesítés esetére;
• objektív, nyilvános mérőszámok;
• egyértelmű személyes felelősségi pontok;
• független ellenőrzési mechanizmus.

A minisztériumok és háttérintézmények így formálisan eleget tehettek az adminisztratív kötelezettségeknek anélkül, hogy érdemi változtatásokat hajtottak volna végre.

A kiskapuk rendszere

A határozat egyik kulcseleme az volt, hogy az érintett szervezeteknek évente felül kellett vizsgálniuk, mely felhasználók esetében nem lehetséges a nyílt forráskódú irodai szoftverre való áttérés. Ez elvileg racionális megközelítés volt, a gyakorlatban azonban kiskapuk egész rendszerét nyitotta meg.

Számos esetben általános, nehezen ellenőrizhető indokok jelentek meg, például:

• speciális makrók használata;
• külső partnerekkel való kompatibilitási igények;
• belső munkafolyamatokra való „felkészültség hiánya”.

Ezek az indokok ritkán kerültek érdemi szakmai felülvizsgálatra, így a kivételek lassan szabállyá váltak.

A NISZ szerepe és a központosítás dilemmája

A határozat a NISZ Zrt.-re kulcsszerepet osztott, mint a központosított informatikai ellátás fő szereplőjére. A várakozás az volt, hogy a központosítás elősegíti a nyílt forráskódú megoldások egységes és költséghatékony bevezetését. A gyakorlatban azonban a központosított beszerzési modell inkább a meglévő, jól ismert beszállítók felé tolta a rendszert. A kockázatkerülő szemlélet és az üzemeltetési kényelem sok esetben felülírta a stratégiai célokat.

A beszerzési botrányok tanulságai

A későbbi években napvilágra került, nagy visszhangot kiváltó szoftverbeszerzési ügyek éles kontrasztba állították a határozat szellemiségét és a valós gyakorlatot. Ezek az esetek azt mutatták, hogy miközben létezett egy nyílt forráskódot preferáló kormányzati stratégia, a napi döntések szintjén továbbra is a zárt forráskódú megoldások domináltak.

A probléma nem az volt, hogy hiányzott a szabályozás, hanem az, hogy a szabályozás nem vált a döntéshozatal valódi iránytűjévé.

A OLAF hivatalos közlemény a csalás elleni vizsgálatokról és visszafizetési ajánlásokról összegzi az EU csalás elleni hivatalának (OLAF) munkáját 2024‑ben, amelyben az OLAF több mint 870 millió euró uniós forrás visszafizettetését javasolta különféle szabálytalanságok miatt. Ez a vizsgálati tevékenység része annak a mechanizmusnak, amely felügyeli, hogyan költik el az uniós támogatásokat az egyes tagállamok, így Magyarország tekintetében is.

Kiemelt esetként a EU vizsgálat: Magyarországnak millió eurókat kell visszafizetnie Microsoft‑licencek miatt című cikk foglalja össze az OLAF érintettségét a Microsoft‑ügyben: az OLAF közlése szerint 2023‑ban és 2024‑ben az európai csalás elleni hivatal két külön alkalommal 3,6 és 4,7 millió euró (összesen több mint 8 millió euró, vagyis több mint 3,3 milliárd forint) visszafizetését javasolta Magyarországnak az uniós támogatásokból, amelyeket Microsoft‑szoftverek beszerzésére használtak fel. Jelenleg további ~3,9 millió euró visszafizetése is felmerült.

Ezek az összegek jól mutatják, hogy a kérdés nem elméleti: a szabálytalanul felhasznált támogatásokat nemzetközi szinten pénzben is számon kérték, és a magyar költségvetésnek valóban több milliárd forintot vissza kellett fizetnie az EU‑nak.

Ráadásul a vizsgálatok nem csupán az OLAF hivatalos statisztikáiban jelentek meg, hanem a magyar sajtóban is részletesen beszámoltak róla. A 24.hu cikke a szabálytalan Microsoft‑licenc beszerzésekről és visszafizetett uniós támogatásokról arról írt, hogy eddig mintegy 3,3 milliárd forintnyi uniós támogatást kellett visszafizetni Magyarországnak, mert kormányzati szervek szoftverbeszerzései szabálytalanul történtek. A cikk felidézi, hogy 2019‑ben az amerikai tőzsdefelügyelet már azt jelezte, hogy csalás történhetett a Microsoft‑licencek magyarországi értékesítésekor, és több közvetítő cégen keresztül drágábban juthattak hozzá a szoftverekhez az állami szervek, mint amennyiért azt az anyacég adta volna.

A botrányban érintett intézmények listája az évek során bővült: nemcsak a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal (NAV) és az Országos Rendőr‑főkapitányság (ORFK) neve merült fel, hanem más állami szervezetek — például az ügyészség — is érintettek voltak abban az időszakban, amikor a Microsoft‑licencek beszerzésére sor került. A Magyar Hang cikke arról, hogy az ügyészség is vásárolt a botrányos Microsoft‑licencekből szerint az ügyészség különböző szervezeti egységei több százmillió forint értékben vásároltak licenceket ugyanezen időszakban. (hang.hu)

Az egyik legnagyobb visszhangot kiváltó eset a NAV Microsoft-licenc beszerzése volt. Az érintett szerződést a Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság (KEF) 2013-as, nettó 46 milliárd forint értékű keretmegállapodása terhére kötötte, amelyben a KEF több beszállítót választott ki, akikhez az állami szervek a jövőben licenc-igényüket benyújthatták. A beszerzés második szakasza meghívásos, vagyis a hivatalok maguk választhatták ki, hogy kitől kérnek árajánlatot.

A Racionet Zrt. konzorciumvezetőként nyerte el a bruttó 1,82 milliárd forint értékű licencbeszerzést. Érdekesség, hogy a konzorciumnak tagja volt a Storm Holding Vagyonkezelő Zrt., a Kárpát-medencei Informatikai Klaszter Kft., valamint a Rufusz Computer Zrt., amelyet Farkas Mihály milliárdos vállalkozó birtokolt, de képviseletét más személy látta el.

A beszerzés volumenét jól érzékelteti a tény, hogy a NAV 8820 darab Office Standard 2013 és 2275 darab Office Pro Plus 2013 csomagot, valamint 15 250 darab Windows Pro SNGL szoftvert vásárolt. A megállapodást Vida Ildikó akkori NAV-elnök írta alá, akit később az Egyesült Államok korrupciós gyanúra hivatkozva eltiltott az országba való beutazástól.

A problémák forrása a források és árak átláthatatlanságában rejlett. A Napi.hu szerint a licencdíjakban akár 20–30%-os különbség is lehetett a tényleges árhoz képest. Az iparági szakértők rámutattak, hogy a nagy volumenű Office-csomagokat olcsóbban is beszerezhette volna a NAV, de ezt nagymértékben befolyásolta a Microsofttal kötött viszonteladói szerződés. A Microsoft termékei esetében a nagykereskedelmi és a kis tételben történő árképzés jelentősen eltér, az úgynevezett MVL (multi volume level) rendszer akár 40%-os árkülönbséget is okozhatott.

Egy másik, kevésbé bizonyítható forgatókönyv szerint a NAV által beszerzett licenckódok jelentős része soha nem került aktiválásra, hanem a termékeket független hivataloknál vagy cégeknél használták fel, így a szoftverek duplán kerülhettek értékesítésre.

Ez a gyakorlat — az uniós támogatások rossz felhasználása és az ebből eredő visszafizetési kötelezettség — egyértelműen rámutat arra a paradoxonra, hogy miközben egy kormányhatározat kimondottan ösztönözte volna a zárt szoftverek arányának csökkentését, addig a valós beszerzési gyakorlatban továbbra is több milliárd forintot költöttek ilyen licencekre, majd ezeket még a közös uniós forrásokból finanszírozott projekteknél is elszámolták — tévesen vagy szabálytalanul.

Összességében az OLAF vizsgálatok — különösen az uniós pénzek visszafizetésére vonatkozó ajánlások — olyan külső, független mérőszámot adnak, amely a magyar közszféra informatikai beszerzéseinek gyakorlati hiányosságait számszerűen is kimutatja. Az, hogy több milliárd forintnyi EU‑támogatást kellett visszafizetni, miközben a belső hatóságok (például a magyar ügyészség) évekig nem jutottak el vádemelésig vagy konkrét felelősségre vonásig, pedig további kérdéseket vet fel a végrehajtás és a szabályozás hatékonyságáról.

Oktatás, ami részben megmaradt papíron

A határozat jelentős hangsúlyt fektetett az oktatásra: képzési anyagok készítésére, azok beépítésére a kötelező továbbképzési rendszerbe, valamint a felhasználók széles körű elérésére. Bár történtek lépések ezen a téren, az oktatás sok esetben formális maradt, nem kapcsolódott szorosan a mindennapi munkafolyamatokhoz.

A dokumentumban előírt határidők és arányok:

• Oktatási anyag elkészítése: 2016. december 31.
• Beépítés a kötelező továbbképzésbe: 2017-től folyamatos
• Felhasználók hozzáférhetőségének biztosítása: 2017. június 30.

Az igazi szemléletváltáshoz szükséges gyakorlati támogatás és folyamatos mentorálás jellemzően elmaradt.

Összegzés: jó irány, gyenge végrehajtás

A 1604/2016. (XI. 8.) Korm. határozat önmagában egy korszerű és nemzetközi trendekkel összhangban álló stratégiai dokumentum volt. Megmutatta, hogy a magyar államigazgatás képes lett volna egy valódi technológiai és szervezeti fordulatra. Azonban a végrehajtás hiányosságai, a jogi kötelező erő gyengesége, a kiskapuk rendszere és a politikai akarat következetlensége zt eredményezték, hogy a határozat inkább elmulasztott lehetőséggé, semmint sikertörténetté vált.

Számszerűsíthető eredmények hiányában a zárt forráskód aránya a célértékekhez képest 2017–2019 között csupán 5–15%-os csökkenést mutatott, míg a 2020-as cél, az 60%-os csökkentés, teljesen elmaradt. Nem a nyílt forráskód bizonyult életképtelennek a közigazgatásban, hanem az a kormányzati mechanizmus, amelynek feladata lett volna annak következetes bevezetése.